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中国土地学会副理事长:房价要害不在土地

2010年12月31日15:16中国经营报我要评论(0)
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访中国土地学会副理事长黄小虎

从16%到48%,全国土地出让金占地方财政收入比例正在逐年上升。

公开资料显示,2009年,全国土地出让金高达1.6万亿元,占当年地方财政收入的48.8%。地方政府财政严重依赖土地出让金等收入的现实,已经无愧于“土地财政”一说。而2001年,全国土地出让收入占地方财政收入的比重仅为16.6%。

土地财政是否无法改变?土地财政是否是高房价的推手?一直致力于研究土地问题的中国土地学会副理事长黄小虎在接受《中国经营报》记者专访时表示,土地财政出现有其必然性,他建议,成立国有土地资产管理委员会,剥离政府经营土地职能。

财政体制是根源

《中国经营报》:在你看来,地方政府热衷卖地生财的根本原因是什么?

黄小虎:对这个问题,各界观点基本一致,说到底与财政体制有关。1993年以后,中央实行了分税制改革,划分了国税和地税。到1999年、2000年,财政收入格局变为“五三二”,即中央、省市、县财政分别占50%、30%、20%。到现在,中央财政集中度可能更高。

尽管财政收入分配格局改变了,但地方的事权却加强了。比如提出加快城镇化、东部率先现代化、西部大开发、振兴东北以及中部崛起等,地方越来越捉襟见肘。

地方要发展,没有钱怎么办?地方开始在土地上做文章。

房价要害不在土地

《中国经营报》:不可否认,土地财政对于经济发展有积极的一面,但现在看来,土地财政的弊端已经显现。你怎么看待这种观点:因为土地价格的上涨,推动了房价的上涨,从而给房价调控带来障碍?

黄小虎:土地财政的弊端已集中暴露。土地财政筹集和使用的是现实的货币和资金,导致政府收入占GDP的比重过高,国民收入分配格局扭曲。一方面,居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会和民间投资。建筑业、房地产业大繁荣,但其带动的相关产业链基本属于低端。同时土地出让收入本级政府收本级政府用,难以监督,造成诸多资源浪费和腐败,也加剧了社会矛盾。

当前土地通过增加供应量、改革招拍挂等方式参与调控,仍然不能对房价起到明显效果,这说明房价要害不在土地,高房价在于住房制度存在缺陷。房价或者说地价非正常波动的本质原因是投机,投机能否构成对消费者的伤害,关键在于是否形成垄断。当前我国房地产业问题的要害,就是开发商垄断了住房市场的供应,使消费者别无选择。

根本性的解决办法,就是通过深化住房制度改革来打破垄断。目前通过抑制投资投机来调控房价属于短期对策,市场上的商品房是针对中高收入的富人,保障房针对低收入的穷人。缺少适合“夹心层”收平的住房供应,解决这个问题,必须改革住房制度。

改革土地有偿使用

《中国经营报》:住房制度改革,也就意味着土地有偿使用方式随之应该改变。这是否说明单一的“招、拍、挂”存在问题?土地有偿使用应该怎样改革?

黄小虎:在土地国有条件下,政府可以针对不同情况,实行不同的地价政策,使其成为调控工具。像央行利率一样,政府出台地价政策,要考虑市场情况,不应完全由市场自发定价。

土地“招、拍、挂”,是由市场的力量确定土地价格,这种办法只适合于特定的情况,如对高端物业、外资企业和上市公司的土地供应。但对一般工业企业、小型服务业、中低档居民住宅等,就不一定适合。国家不能在任何情况下都追求土地收益最大化。例如,对廉租房和经济适用房,土地是无偿划拨的;限价房,本质上限的也是地价。将来如果发展合作建房,土地供应也应实行划拨或低价。

尤其是在开发商垄断住房供应的局面,土地“招、拍、挂”成了投机的重要途径。因此,当投机导致地价飙升、泡沫性需求旺盛时,政府推出土地要尤为慎重,不应片面追求土地收益。土地储备的初衷是土地价格高时,把地卖出去,土地价格低时,把土地买进来,以稳定土地市场。从调研情况发现,地方政府已把土地储备机构当成生财机构,这就背离了建立土地储备制度的初衷。

剥离政府经营职能

《中国经营报》:无论怎样,只要土地在政府手里经营着,都似乎无法改变土地财政这一局面。如何从根本上让土地财政退出历史舞台?

黄小虎:首先是改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,从政府管理部门中分离土地经营职能。建议成立国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作,并负责相关理论建设,研究和制定政策。

与此对应的是,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交其参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。其次是严格规范土地收益的支出,实行基金式管理,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。其三,进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源。进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,使地方政府的财力与事权相适应。

[责任编辑:wymurtel]
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