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刘晓忠:户籍改革与土地改革联动并不妥

2011年01月14日03:58证券时报刘晓忠我要评论(0)
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  日益扩展的城市化让城乡间的“争地”矛盾日益尖锐,并把城乡土地改革与户籍制度这一本为不同的改革领域交织在一起。在日前召开的中国改革年会上,诸多学者建议,把户籍改革与土地改革联动起来,以矫正当前在以征收农地为主的加速城市化过程中,农民实质权益受损问题。

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  近年来,很多地方提出土地换户口和农民市民化的户籍改革,但政府更多地是看中农民手中土地所内含的巨大级差地租。被征地农民往往保障不完善,这使市民化过程不同程度地带有“裸”进城特征。

  鉴于此,诸多学者呼吁把户籍改革与土地改革联动起来,要求政府在向农民征收土地的同时为农民提供城市户口和城市户口福利包,以帮助农民加速适应市民的角色转变。这应该值得肯定,然而我们认为,为维护被征地农民的权益,而把户籍制度改革与土地改革这一本不相干的改革领域生硬地交织在一起,不仅不会有效维护农民权益,而且增加了户籍制度和土地制度改革的复杂性。

  户籍制度改革是人口管理领域的行政改革议题,而土地改革本质上是一种经济领域的财产权制度变革,把户籍制度改革与土地改革联动起来,势必淡化户籍制度的公共行政管理属性,既承认了城乡户籍的身份和地位差别,又变相赋予城乡户籍商品属性,为行政管理职能的市场化提供了不好的先例。理论上讲,户籍制度本质上是一种人口管理制度,不论是城市户口还是农村户口,承载的都应是一种行政管理职能,不应有高低贵贱之分和不同含金量之别。然而,中国户籍制度人为地为城乡户口设置不同的含金量,从而使户籍成了一种身份的标签,加剧了二元经济的裂痕。

  因此,户籍制度改革要旨在于实行城乡社会福利的均衡化,清除不合理的户籍福利差距,使户籍制度回归到单纯的人口管理功能。当然,这客观上需要改革当前的社保、福利和社会救济制度,实行公共型与商业型相结合的社保福利制度。

  而土地改革实际上是一种财产权的制度变革,它属于经济领域的改革。当务之急是改革当前城乡有别的土地所有权属,清除妨碍城乡土地市场统一流转的制度性障碍。如目前有关部门提出征地实行市价补偿原则和严格区分公益性与商业型用地办法,均有助于促进城乡土地市场统一,改革当前农民集体土地纳入城市建设前须通过征地变为国有土地的制度。

  严格而言,土地制度改革应该是消除不同所有权促进土地交易自由的制度性变革。把户籍改革与土地改革联系起来,反而不利于土地的市场化改革,如依旧维系不同所有制土地不同权不同价,这既无益于缓解政府与农民在土地权益方面的争议,又扭曲土地市场价格,土地在政府垄断供给下价格扭曲。当前诸多城市地价与房价的循环上涨,带来一系列严重矛盾。

  把户籍和土地改革联动起来也不能有效维护被征地农民的权益,毕竟城市户籍并不能解决和改善农民市民化后的发展能力。农民市民化,必须以城市能够提供足够的工作机会为前提,否则市民化的农民将难以有效融入城市中,从而加剧新的城市弱势群体的出现。而政府可以解决农民的城市户口和户口背后的福利制度,但却无法保障为其提供相应的就业机会。因此,一旦政府主导的城市化无法有效推进该城市的经济实力,那么把征地农民纳入城市化将增加政府公共服务的负担,而在财力有限的前提下,就可能以降低整个城市的公共福利水平为代价,这将人为加剧原城市居民与市民化的农民之间的矛盾。

  因此,当务之急不是把户籍制度与土地改革捆绑起来,以解决城市化过程中的城乡利益博弈,而是要反思城市化建设本身,即这种政府主导型的城市化进程是否符合经济规则,毕竟城市化脱离不了经济基础,超前的城市化可能妨碍经济发展和社会稳定。

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[责任编辑:wysdelee]
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